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Detlef Kuhlenkamp

Arbeitsförderung und Weiterbildung

Die politischen Interventionen und Instrumente, die in der Regel unter dem Oberbegriff Sozialpolitik zusammengefasst werden, entwickelten sich im 19. Jh. im Zuge der Industrialisierung, als soziale Sicherung und soziokulturelle Integration nicht mehr als naturwüchsiger Bestandteil von traditionalen Gesellschaften und Gemeinschaften bestanden. Da Sozialpolitik vorrangig auf die Minderung von Schwäche, Hilfsbedürftigkeit und Not zielt, richtete sie sich folgerichtig auch auf die Arbeitsverhältnisse. Ihre Interventionen als Arbeitnehmerschutzpolitik lagen zeitlich noch vor der Sozialgesetzgebung im Kaiserreich. Doch erst in der Weimarer Republik wurden 1920 ein „Betriebsrätegesetz“, 1926 ein „Arbeitsgerichtsgesetz“ und 1927 dann das „Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung“ (AVAVG) verabschiedet. Dieses Gesetz wurde 1969 vom „Arbeitsförderungsgesetz“ (AFG) des Bundes abgelöst, auf das 1997 das „Gesetz zur Reform der Arbeitsförderung“ (Arbeitsförderungs-Reformgesetz – AFRG vom 24.03.1997) folgte, das zum 01.01.1998 in das Sozialrecht als „Sozialgesetzbuch Drittes Buch – Arbeitsförderung (SGB III)“ eingegliedert wurde. Zielsetzung des AFG bei seiner Verabschiedung im Jahre 1969 war, Arbeitslosigkeit zu vermeiden und durch die Verbesserung von beruflicher Beweglichkeit und Qualifikation arbeitsmarktpolitische Probleme zu vermindern. Zuständig für die Durchführung des Arbeitsförderungsrechts des Bundes wurde die damalige Bundesanstalt (heute Bundesagentur) für Arbeit (BA) mit Sitz in Nürnberg. Die BA erhält ihre Finanzmittel größtenteils aus dem Beitragsaufkommen der Arbeitslosenversicherung, die eine öffentlich-rechtliche Zwangsversicherung ist. Arbeitnehmer/innen und Arbeitgeber tragen die Beiträge je zur Hälfte.

Entwicklung der Förderung der beruflichen Weiterbildung durch das AFG von 1969 bis 1997

Das AFG wurde 1969 in einer Phase des politischen Optimismus gegenüber den Möglichkeiten einer wirtschaftlichen Globalsteuerung, einer aktiven Arbeitsmarktpolitik und einer offensiven Bildungspolitik verabschiedet und wirksam. Die Förderungsbedingungen waren damals sowohl in Bezug auf den kaum eingegrenzten förderungsberechtigten Personenkreis als auch in Bezug auf die gewährten Leistungen deutlich großzügiger als in späteren Phasen der AFG-Praxis. In diese Förderpraxis des AFG wurde sechs Jahre nach seiner Verabschiedung mit dem „Haushaltsstrukturgesetz“ vom 18.12.1975 massiv mit einer Verschärfung der Förderungsbedingungen eingegriffen. Diese Leistungseinschränkungen des AFG waren eine Reaktion auf massive Haushaltsprobleme des Bundes und der BA, die sich im Laufe des Jahres 1975 gezeigt hatten. Der nächste starke Eingriff in die Förderung der beruflichen WB nach dem AFG erfolgte mit dem „Arbeitsförderungs-Konsolidierungsgesetz“ (AFKG vom 22.12.1981). 1981 hatte die Arbeitslosenzahl in der Bundesrepublik den vorläufig höchsten Stand seit 1954 erreicht und der Anteil der Arbeitslosen, die in Maßnahmen der AFG-geförderten beruflichen Fortbildung, Umschulung und Einarbeitung eintraten, war weiter angestiegen. Aus der beruflichen WB nach dem AFG wurde weitgehend eine Förderung von Arbeitslosen. Betrug der Anteil an Arbeitslosen, die in AFG-Maßnahmen der beruflichen Fortbildung, Umschulung und Einarbeitung eintraten, im Jahr 1973 noch 5,8 %, so stieg dieser Anteil in den folgenden Jahren stark an und lag von 1983 an fast regelmäßig über 60 %. Seit 1995 liegt er nunmehr deutlich über 90 % und verharrt auf diesem Niveau. Eine starke Verschiebung von Ressourceneinsatz und politischer Aufmerksamkeit erfuhr die Förderung der beruflichen WB nach dem AFG mit der deutschen Vereinigung. Die Entlastung des Arbeitsmarktes vor allem in den neuen Bundesländern auch durch Maßnahmen der beruflichen Fortbildung und Umschulung wurde noch stärker als in den 1980er Jahren in der alten Bundesrepublik zur primären Zielsetzung der Arbeitsmarktpolitik von Bund und Bundesanstalt.

Das Sozialgesetzbuch Drittes Buch (SGB III) – Arbeitsförderung

Das AFG wurde 1997 – nachdem es bis dahin rund einhundertmal novelliert worden war – vom „Gesetz zur Reform der Arbeitsförderung” abgelöst, das zum 01.01.1998 in das Sozialrecht als SGB III eingegliedert wurde. Die fast ausschließliche Ausrichtung auf Adressaten, die von Arbeitslosigkeit betroffen oder bedroht sind, hatte die berufliche WB in die Gefahr gebracht, etwas zu suggerieren, was sie nur individuell, aber nicht generell einlösen kann: die Beseitigung von Arbeitslosigkeit. Diese Einsicht fand 1997 Eingang in den grundsätzlichen Ansatz des Arbeitsförderungsrechts. Im SGB III soll der „Ausgleich am Arbeitsmarkt” vor allem durch Beratung, zügige Besetzung offener Stellen und verbesserte Möglichkeiten für benachteiligte Arbeitssuchende für eine Erwerbstätigkeit „unterstützt” werden. Dafür wird im neuen Gesetz an die „besondere Verantwortung der Arbeitgeber für Beschäftigungsmöglichkeiten und der Arbeitnehmer, für ihre eigenen beruflichen Möglichkeiten Rechnung (zu) tragen und die Erhaltung und Schaffung von wettbewerbsfähigen Arbeitsplätzen nicht (zu) gefährden” appelliert (§ 1 Abs. 2). Damit erhält der Staat nicht weiterhin Anspruch und eigene Verpflichtung zur Herstellung eines hohen Beschäftigungsstandes und einer verbesserten Beschäftigungsstruktur aufrecht, sondern schiebt die Verantwortlichkeit für die Arbeitsmarktstruktur vor allem Arbeitgebern und Arbeitnehmer/inne/n mit der Erwartung zu, dass sie durch Anpassung an die Bewegungen des Marktes Arbeitslosigkeit vermeiden oder beseitigen können. Im SGB III wird nicht mehr wie im AFG zwischen beruflicher Fortbildung, Umschulung und Einarbeitung unterschieden, sondern nur zwischen „Förderung der beruflichen Weiterbildung” (6. Absch.) und „Förderung der beruflichen Eingliederung Behinderter” (7. Absch.). Wie im AFG erfolgt auch im SGB III die Förderung der beruflichen WB in erster Linie durch individuelle finanzielle Förderung von Teilnehmenden an Weiterbildungsmaßnahmen – allerdings nur wenn ihre WB als „notwendig” von der Arbeitsverwaltung anerkannt ist. Für die Leistungen der Arbeitsförderung sind weiterhin die örtlichen Arbeitsagenturen zuständig. Personen sind nur förderungsfähig, wenn sie arbeitslos sind, ihnen Arbeitslosigkeit droht oder ihnen ein Berufsabschluss fehlt. Ungelernte oder Personen mit längerer an- oder ungelernter Tätigkeit können auch unabhängig von drohender Arbeitslosigkeit gefördert werden.

Das SGB III nach Verabschiedung der sog. Hartz-Gesetze

Die Rolle der Arbeitsverwaltung in der beruflichen WB schwächte sich in den 1990er Jahren deutlich ab und veränderte sich dramatisch nach Inkrafttreten der sog. „Hartz-Gesetze“, die auf Vorschläge der vom ehemaligen VW-Arbeitsdirektor Peter Hartz geleiteten Kommission zurückgehen. Mit den Hartz-„Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ 2003-2004 wurden die Fördermöglichkeiten nach dem SGB III deutlich eingeschränkt. Dieser Rückzug entsprach der generellen Politik der BA und wurde von der Bundesregierung aus Einsparungsgründen und zugunsten der Priorität von Vermittlung in Arbeit gegenüber Qualifizierung nicht nur unterstützt, sondern auch gefordert. Nachdem die Ausgaben der BA für die Förderung von beruflicher Fortbildung, Umschulung und Einarbeitung in den 1990er Jahren bereits deutlich gefallen waren, verminderten sie sich nach Verabschiedung der „Hartz-Gesetze“ noch einmal deutlich. Gab die BA 1998 für Maßnahmekosten der beruflichen WB noch 3.765.000 € aus, so sanken diese Ausgaben im Jahre 2003 auf 2.186.000 € und im Jahre 2007 schließlich auf 492.624 €. Das am 01.01.2003 in Kraft getretene „Erste Gesetz für moderne Dienstleitungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz I) sieht statt der früheren Vermittlung von „Maßnahmen“ der beruflichen WB durch die Arbeitsverwaltung die Ausgabe von Bildungsgutscheinen für Weiterbildungsangebote vor, deren Inhaber/innen als Arbeitslose oder von Arbeitslosigkeit Bedrohte dann das für den jeweiligen Gutschein anerkannte Bildungsangebot bei einer anerkannten Weiterbildungseinrichtung suchen und buchen müssen. Deren Wahlmöglichkeiten werden jedoch durch die Geschäftspolitik der BA stark eingeschränkt, die eine Zulassung von Bildungsmaßnahmen in der Regel nur dann vorsieht, wenn eine mindestens 70-prozentige Reintegration der Teilnehmenden in ein Beschäftigungsverhältnis innerhalb von sechs Monaten nach Maßnahmeende prognostiziert werden kann (BA-Rundbrief Geschäftsanweisung 57/2003). Die verschärften Prüf-, Bewilligungs- und Bewertungsbedingungen erleichterten den fortschreitenden Rückzug der BA aus der beruflichen WB. So verminderten sich die Eintritte in die berufliche WB nach SGB III von 607.970 im Jahre 1998 auf 66.417 im Jahre 2005, um im Jahre 2007 auf 203.706 anzusteigen. Jedoch gingen die Teilnehmerbestände von 1.148.466 im Jahre 2005 auf 777.816 im Jahre 2007 zurück. Die gegenläufige Entwicklung von Eintritten und Beständen verweist ebenso wie der starke Rückgang der Ausgaben auf die Hinwendung der BA zu kurzfristigen Veranstaltungen. Im Jahre 2007 lag die geplante Teilnahmedauer bei 83 % aller Zugänge unter sechs Monaten, nachdem dieser Anteil im Jahre 2000 noch 39,8 % betragen hatte.

Die Bedeutsamkeit des Arbeitsförderungsrechts für die WB

Das Arbeitsförderungsrecht war in den vergangenen fast 40 Jahren für die Entwicklung der WB in der Bundesrepublik äußerst bedeutsam. Vor allem seit Verabschiedung der sog. „Hartz-Gesetze“ hat die berufliche WB nach dem SGB III einen starken Bedeutungsverlust durch den Rückgang von Quantität und Intensität aufgrund des Wandels von längerfristigeren zu kurzfristigeren Veranstaltungen erlitten. Politische Priorität von Bundesregierung und BA erhielten möglichst schnelle Vermittlung in ein Arbeitsverhältnis, die Senkung der Lohnnebenkosten sowie die Verstärkung von Anreizen und Druck zur Arbeitsaufnahme. Berufliche WB erhielt zunehmend den Ruf, hohe Ressourcen mit geringen Beschäftigungseffekten zu verbrauchen und nur in geringem Maße ein Instrument zur positiven Beeinflussung von Arbeitsmarkt und Wirtschaftsstruktur zu sein. Daneben haben sich ihre bildungspolitischen Funktionen angesichts des starken Anwachsens kurzfristiger Veranstaltungen stark abgeschwächt. Die Senkungen des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung von 6,5 % auf 4,2 % zum 01.01.2007 und auf 3,3 % zum 01.01.2008 mit dem Ziel, die Lohnnebenkosten zu senken, haben Ressourcen und Handlungsmöglichkeiten für eine aktive Arbeitsförderung durch die BA stark eingeschränkt. Neben der arbeitsmarktpolitischen Orientierung der beruflichen WB müsste deren bildungspolitische gestärkt werden. Berufliche WB bedarf nicht nur der Verknüpfung mit beschäftigungspolitischen Strategien, sondern auch der Verzahnung mit WB als lebensbegleitendem subjektorientierten Lernen. Hilfen zur Stärkung von Deutungs- und Begegnungsfähigkeit sowie von Veränderungsbereitschaft sind in der beruflichen WB ebenso notwendig wie die Vermittlung neuer Arbeitsqualifikationen.

Literatur

  • BA: BA-Rundbrief Geschäftsanweisung 57/2003. Nürnberg 2003. URL: www.wiac.de/fileadmin/wiac/Download/BA_Informationen/ba_rdbrief_57_2003.pdf (Stand: 14.11.2009)

  • BA, Statistik-Datenzentrum. URL: http://statistik.arbeitsagentur.de (Stand: 11.11.2009)

  • Gagel, A. (Hrsg.): SGB III Arbeitsförderung mit SGB II Grundsicherung für Arbeitssuchende. Kommentar. Loseblattwerk. München 2008

  • Kittner, M.: Arbeits- und Sozialordnung. 33. Aufl. Frankfurt a.M. 2008

  • Kuhlenkamp, D.: Der Wandel von Weiterbildungspolitik und -finanzierung. In: Grundlagen der Weiterbildung – Praxishilfen. Loseblattwerk. Neuwied 2006

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Quelle: Online-Wörterbuch Erwachsenenbildung. Basierend auf: Wörterbuch Erwachsenenbildung. Hg. v. Rolf Arnold, Sigrid Nolda, Ekkehard Nuissl. 2., überarb. Aufl., Verlag Julius Klinkhardt / UTB. ISBN 978-3-8252-8425-1. © 2010 Julius Klinkhardt